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Inhaltsverzeichnis
 
 
 
 
 
 
 
 

Vorwort
Vor über zehn Jahren haben wir schon einmal den Versuch unternommen, die Geschichte des Grundgesetzes zu erzählen. Anlass war der 50. Geburtstag der Verfassung, den wir mit einer Ausstellung im Bundesverfassungsgericht würdigen wollten. Wir stiegen in die Archive und fanden dort Bilder, Gegenstände und Texte, die das halbe Jahrhundert bundesdeutscher Verfassungsgeschichte greifbar und gegenwärtig machten – den Pass von Wilhelm Elfes beispielsweise oder das Schulzimmerkreuz aus dem Kruzifixurteil von 1995.1
Wie wir diese Geschichte erzählen wollten, schien uns und allen Beteiligten damals auf der Hand zu liegen: Es konnte sich nur um eine Erfolgsgeschichte handeln. Sie begann 1945 zwischen den Trümmer- und Leichenbergen des von Deutschland verschuldeten Zweiten Weltkriegs und mündete in die unverhoffte Wiederherstellung der geeinten, demokratisch und friedfertig gewordenen deutschen Nation. Der Aufstieg des Grundgesetzes vom Aschenputtel zur Königin hatte etwas Märchenhaftes.
Zehn Jahre später, vor dem 60. Jahrestag, schien nichts näher zu liegen als eine Neuauflage dieser Ausstellung und des Begleitbandes – um zwei oder drei Kapitel erweitert, die das inzwischen Geschehene behandeln sollten. Doch bei näherem Hinsehen stellte sich heraus, dass es so nicht gehen würde. Der Erzählbogen von 1949 bis 1999 ließ sich nicht einfach um zehn Jahre verlängern. Die Frage, ob die deutsche Nation mit dem Grundgesetz endlich zu einer freiheitlichen und demokratischen, ihr Einheit und Identität verleihenden Verfassung gefunden hatte, erschien uns aus heutiger Perspektive nicht mehr adäquat. Vielleicht ist sie es nie gewesen.
Das jüngste Jahrzehnt der Geschichte des Grundgesetzes war ereignisreich: Der globale Terror konfrontierte das Verfassungsrecht mit der Frage nach dem Ausnahmezustand, in dem das höchste Gut der Verfassung – die Menschenwürde – nicht mehr unangefochten vor Relativierungen und Einschränkungen geschützt ist. Die Europäische Union unternimmt gerade den Versuch, sich ihrerseits eine Verfassung zu geben, die sich über die Verfassungsordnungen der Mitgliedsstaaten wölbt. Nationales Recht wird mehr und mehr vom europäischen Gemeinschaftsrecht durchdrungen und in weiten Teilen faktisch ersetzt. Darüber hinaus ist weltweit eine Vielzahl neuartiger Rechtsordnungen entstanden, die Autorität und innere Rationalität nationalstaatlicher Normen in Frage stellen: etwa die von internationalen Anwaltsfirmen entwickelten Regeln für den weltweiten Handel, die im Internet etablierten Verhaltenscodices einer globalen Netzgemeinschaft und die Regelwerke zwischenstaatlicher Organisationen wie der Welthandelsorganisation (WTO) und der Vereinten Nationen.
Aber auch das Verhältnis der Deutschen zu ihrer Verfassung hat sich verändert. Die Klage über die »Erosion des Verfassungsstaates« 2 ist zum festen Topos rechtswissenschaftlicher und verfassungspolitischer Debatten geworden. Allerdings wird je nach Blickwinkel sehr Unterschiedliches beklagt: aus konservativer Perspektive etwa das verlorene Leitbild von Ehe und Familie, der Abfall vom »christlich-abendländischen« Selbstverständnis des Grundgesetzes, die Überbetonung individueller Grundrechte, wo doch der Bürger nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten habe; aus fortschrittlich-liberaler Sicht hingegen die Aushöhlung der individuellen Grundrechte beim Datenschutz, im Asylrecht, im global koordinierten Kampf gegen den Terror; und aus kapitalismuskritischer Perspektive die Politik der Privatisierung und Deregulierung, die die Deutschen den entfesselten Kräften der globalisierten Wirtschafts- und Finanzwelt ausliefere, obwohl sich das Grundgesetz auf keine Eigentumsordnung festlege, aber den Sozialstaat als einen Eckpfeiler deutscher Staatlichkeit nenne.
All diese Klagen drücken ein Leiden an den Widersprüchen zwischen der (unterschiedlich wahrgenommenen) Verfassungswirklichkeit, also der politischen Realität, und dem (ebenso unterschiedlich interpretierten) Verfassungstext aus. Das Grundgesetz wird aus dieser Perspektive zum unerreichten Maßstab für eine als defizitär empfundene Politik. Daneben regt sich inzwischen aber auch eine Kritik, die auf viel grundsätzlichere Weise den staatsorganisationsrechtlichen Bestand der Verfassungsordnung selbst trifft: Immer mehr Menschen äußern prinzipielle Zweifel an der Demokratie als Staatsform; in den neuen Bundesländern sind die Skeptiker mittlerweile relativ in der Mehrheit.3 Das Vertrauen schwindet, dass die vom Grundgesetz konstituierten Institutionen und Verfahren überhaupt in der Lage sind, gute und tatkräftige Politik hervorzubringen.
1999 war die Frage: »In bester Verfassung?!«, die der Jubiläumsausstellung im Bundesverfassungsgericht den Titel lieh, allenfalls eine rhetorische Frage. Auch für diejenigen, die eine Wiedervereinigung nach Artikel 146 GG – also durch eine neue gesamtdeutsche Verfassung – dem »Beitritt« der ostdeutschen Bundesländer zum Geltungsbereich des Grundgesetzes vorgezogen hätten, waren zumeist andere Gründe maßgeblich als etwa eine prinzipielle Unzufriedenheit mit dem Grundgesetz, das sich als Regelwerk in vierzig Jahren bewährt und sogar einen neuartigen, mit der Einbindung in den Westen kompatiblen deutschen Patriotismus – den »Verfassungspatriotismus« – hervorgebracht hatte. Heute wirken die Bekenntnisse zum Verfassungspatriotismus deutlich verhaltener, und die Frage, ob Deutschland noch »in bester Verfassung« sei, wird ernsthaft gestellt, zuweilen sogar verneint. So titelte der Spiegel 2003: »Die verstaubte Verfassung. Wie das Grundgesetz Reformen blockiert«,4 und der Spiegel-Redakteur Thomas Darnstädt forderte 2006, das Grundgesetz durch eine komplett neue Verfassung zu ersetzen: »Keiner, der sich auskennt, glaubt daran, dass mit dieser Verfassung die schleudernde Industrienation noch zu managen ist.«5 Selbst eher bewahrende und vorsichtige Staatsrechtsprofessoren, die derart spektakuläre Zeitdiagnosen und Zukunftsprognosen ablehnen, können sich des Eindrucks einer »Verfassungsdämmerung« nicht erwehren und denken über Endlichkeit und Vergänglichkeit von Rechtsordnungen nach.6
Wie eine neue Verfassung allerdings aussehen könnte, bleibt in diesen Diskussionen bemerkenswert vage. Das »Ende der Verfassung« wird denkbar – nicht aber das, was danach kommen könnte. Niemand präsentiert konkrete Alternativen, die an die Stelle des Grundgesetzes treten könnten. Eine umfassende Zukunftsperspektive für ganz neue Verfassungsentwicklungen bietet allein die europäische Integration: Wenn die europäische Rechtsordnung nicht mehr als zwischenstaatliches Arrangement oder Instrument einer unkontrollierbaren Bürokratie missverstanden werden würde, könnte sie als »Verfassung« ganz neuen Typs wirken und wohl große Teile des Vakuums füllen, das durch die schwindende Problemlösungskompetenz des Grundgesetzes entsteht. Dies wäre nicht sein Ende: Die verbindlichen, rechtlichen Regelwerke, die die nationalstaatlichen Verfassungen in Europa ihren Bürgern und Institutionen geben, blieben bestehen. Aber es wäre doch das Ende unseres herkömmlichen Verständnisses vom Grundgesetz: Seinen Nimbus als alles überwölbende, alles durchdringende, Legitimation, Identität und Gemeinschaft stiftende Ordnung würde es verlieren.
Doch gerade für Europa und eine europäische Verfassung können sich die Menschen nur schwer erwärmen. Seit dem Scheitern der Referenden über die EU-Verfassung in Frankreich und den Niederlanden 2005 steckt die Konstitutionalisierung Europas in einer tiefen Krise. Die verantwortlichen Politiker vermeiden das Wort »Verfassung« in Bezug auf die europäischen Verträge inzwischen wie der Teufel das Weihwasser. Der Verfassungsbegriff wird wieder auf den Nationalstaat bezogen, der nach klassischer Lesart neben einem Staatsgebiet und einer Staatsgewalt auch ein »Staatsvolk« voraussetzt; dieses wiederum brauche irgendeine Art von vorgelagerter Identität und eine wenn nicht ethnische, so doch kulturell-historisch gewachsene Homogenität.
Es zeigt sich, dass bei aller Kritik am Grundgesetz und an der deutschen Verfassungswirklichkeit wieder die Sehnsucht nach einem abgeschlossenen, nationalen Verfassungsstaat wächst. Der neuen Systemkritik, ob sie nun gegen »Sozialabbau« oder »Reformblockaden« zu Felde zieht, scheint in ihren unterschiedlichen Ausprägungen dieser nostalgische Zug gemeinsam zu sein. Sie betrachtet die gegenwärtigen Zustände vor der Folie der sechziger, siebziger und frühen achtziger Jahre, als das Grundgesetz als »objektive Werteordnung« alle Lebensbereiche durchdrang und der Nationalstaat demokratisch, handlungsfähig und intakt zu sein schien. Diese Epoche gilt als das »Goldene Zeitalter«7 des demokratischen Rechts- und Interventionsstaates, und so, wie 1999 gerne Erfolgsgeschichten erzählt wurden, werden heute Niedergangsgeschichten erzählt, die meistens mit dem Deregulierungs- und Globalisierungsschub der achtziger Jahre beginnen. Angesichts des vermeintlichen Schwindens der Kompetenzen von Staat und Verfassung – die eigentlich nur im Wandel begriffen sind8 – machen wir es wie die alten Römer: Wir beschwören die Tugenden, die wir verloren zu haben glauben. Gerade weil »das strahlende Leitbild liberaler, demokratischer Verfassungsstaaten auf nationaler Grundlage« eingetrübt sei, müsse das Grundgesetz als Leitstern umso heller leuchten und durch eine »kraftvolle Wiederbesinnung auf seine Strukturelemente«9 gestärkt werden.
Dabei hat das beschworene Verfassungsideal ganz unterschiedliche Bedeutungen, und wenn wir von den Errungenschaften oder Versäumnissen des Grundgesetzes sprechen, ist oft nicht klar, auf welche dieser Bedeutungen wir uns beziehen: Dem Verfassungstext, wie er vom Parlamentarischen Rat niedergelegt und seither in 52 Grundgesetzänderungen ergänzt und modifiziert wurde, steht die Verfassungswirklichkeit gegenüber, wie sie von der Politik, vom Bundesverfassungsgericht und von gesellschaftlichen Kräften vor dem Hintergrund kultureller Vorstellungen gestaltet wird.
Als nüchternes Regelwerk enthält die Verfassung die Gesetze und Rechte, die profanen »leges fundamentales«, die politische Herrschaft binden und das Zusammenleben der Menschen regeln. Als quasi-religiöser, emotional aufgeladener Initiationsritus schafft sie aber auch ein Gemeinwesen, ist Ausdruck eines Gründungsakts, der im Wort »Constitution« (res publicam constituere = ein Gemeinwesen begründen) immer mitschwingt. Dem Grundgesetz wurde anfangs dieser höhere Bedeutungsgehalt verwehrt – es durfte nicht Verfassung heißen, sondern war nur eine »lex fundamentalis« -, weil ohne die »anderen« Deutschen kein feierlicher, Gemeinschaft stiftender Gründungsakt denkbar war. Im Laufe der Jahrzehnte eignete es sich aber trotz seines bescheidenen Namens diesen Bedeutungsgehalt an, zum Beispiel in der Rede von den »Vätern und Müttern des Grundgesetzes« oder im bundesrepublikanischen Verfassungspatriotismus.
»Die Deutschen und ihr Grundgesetz« – diese im Ganzen gelungene, aber doch von Erblasten, Missverständnissen und auch schierer Gleichgültigkeit gezeichnete Beziehung soll im Folgenden in sechs Erzählsträngen dargestellt werden. Diese längsschnittartigen Betrachtungen fügen sich nicht zu einer umfassenden Verfassungsgeschichte. Stattdessen wird eine Vielzahl von Verfassungs-Geschichten erzählt, deren Arrangement sich an übergeordneten Fragestellungen orientiert:
1) Das Grundgesetz musste von Beginn an mit höchst widersprüchlichen Anforderungen an die Zusammensetzung des Staatsangehörigenverbandes fertig werden. Die »deutsche Frage« war nach 1945 offener und problematischer denn je. Wer war eigentlich mit »den Deutschen« gemeint, welche Vorstellungen von Nation prägten das Grundgesetz und den Umgang mit ihm?
2) Das Grundgesetz regelt keineswegs nur die Rechtsverhältnisse des Staates, sondern errichtet im Katalog der Grundrechte eine ethisch fundierte Werteordnung der Gesellschaft insgesamt. Dafür sorgte schon früh das Bundesverfassungsgericht und setzte damit gegenüber einem verknöcherten und von ehemaligen NS-Richtern dominierten Justizapparat seine beherrschende Deutungsmacht durch. Wie gelang ihm das und was waren die Folgen für das Verhältnis der Deutschen zu ihrer Verfassung?
3) Gesellschaft, Politik und Staatsrechtslehre taten sich bis weit in die sechziger Jahre ausgesprochen schwer damit, Interessenkonkurrenz als legitim zu betrachten. Stattdessen herrschte die Ansicht vor, dass der Staat der Gesellschaft vor- und übergeordnet sei und unberührt von der Vielfalt der Meinungen und Interessen das Gemeinwohl der Nation zu wahren habe. Wie veränderte sich in der Geschichte des Grundgesetzes der Begriff, den sich die Deutschen von ihrem Staat machten?
4) Die Frage, ob der Staat seine verfassungsmäßigen Bindungen im Not- und Ausnahmefall außer Kraft setzen kann oder können sollte, begleitete die Verfassungsgeschichte der Bundesrepublik von Beginn an. Welche Antworten fand das Grundgesetz, und wie wurde die demokratische Freiheitsverfassung mit den Herausforderungen fertig, vor die sie ihre Feinde stellten?
5) Die Stabilisierung der Demokratie und die pluralistische Öffnung des Staates unter dem Grundgesetz mündeten in einer Welle von Protest- und Bürgerbewegungen und wachsender Politikverdrossenheit. Wie erklärt sich diese scheinbar paradoxe Entwicklung, und was besagt sie über das Demokratieverständnis der Deutschen?
6) Die Deutschen konnten nach 1945 stets nur in dem Maße Handlungsspielräume gewinnen, in dem sie ihren Anspruch auf nationalstaatliche Souveränität preiszugeben bereit waren. Was folgt daraus für den Umgang des Grundgesetzes mit den überund zwischenstaatlichen Rechtsordnungen, die ihm zunehmend Konkurrenz machen, und ihren Legitimationsproblemen?
Die einzelnen Kapitel setzen immer wieder in den Gründerjahren der Bundesrepublik an, obwohl sie ihren Schwerpunkt jeweils in einer anderen Epoche der Verfassungsentwicklung haben. Wer nach Lücken sucht, wird viele finden: Der Entwicklung des Föderalismus, der Wirtschaftsverfassung oder des Sozialstaats hätte man leicht eigene Kapitel widmen können. Grundrechtsthemen wie die Reform des Asylrechts, das Verhältnis von Ehrschutz und Meinungsfreiheit (»Soldaten sind Mörder«) oder die schwierige Frage der Menschenwürde am Beginn und am Ende des Lebens, auch Rechtsstaatsthemen wie der Umgang mit dem DDR-Recht bzw. -Unrecht (Mauerschützenprozesse, Stasi, Eigentumsrückgabe) hätten eine vertiefte Behandlung verdient. Die Geschichte der Bundesrepublik ist voll von verfassungsrechtlichen und -politischen Bezügen. Sie in enzyklopädischer Vollständigkeit abzubilden, kann und will dieses Buch nicht leisten.
Den Deutschen einen Zustand »in bester Verfassung«, in einem souveränen und intakten Nationalstaat zu wünschen oder gar mit verfassungsrechtlicher Autorität aufzugeben, würde dem Grundgesetz und den Besonderheiten seiner Geschichte nicht gerecht. Dieses musste von Anfang an – und bis zum heutigen Tage – damit fertig werden, dass Unvollständigkeit und Offenheit zu den Gegebenheiten der bundesrepublikanischen Staatlichkeit gehören. Die Geschichte des Grundgesetzes war keine glatte Erfolgsgeschichte, aber sie brachte eine Vielzahl positiver Entwicklungen hervor, die nicht zuletzt deshalb möglich waren, weil die Beschränkungen der Staatlichkeit wenn nicht von allen Deutschen, so doch von den verantwortlichen Politikern verstanden und in eine insgesamt erfolgreiche Politik umgewandelt wurden. Kritische Momente, Enttäuschungen, Fehler und Rückschläge haben diese Entwicklungen begleitet. Eine Niedergangsgeschichte würde dem Grundgesetz erst drohen, wenn die Offenheit seiner Entwicklung geleugnet und deutsche Nationalstaatlichkeit wieder absolut gesetzt würde; wenn die Politik wieder zu den protektionistischen, abschließenden Positionen zurückkehren würde, die die Katastrophen der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts mitverursachten.
Unsere Verfassung in ihrer Offenheit und Wandelbarkeit zu akzeptieren, fällt nicht leicht, zumal nicht in Zeiten wirtschaftlicher Krisen und globaler Sicherheitsbedrohungen. Umso mehr bedarf es eines Gesprächs über die Verfassung, das sich nicht auf rechtsdogmatische Festlegungen beschränkt. Eine zunehmend heterogene Gesellschaft muss sich immer wieder darüber verständigen, in welcher Verfassung sie lebt. Voraussetzung dafür, dass sich die Deutschen mit ihrer Verfassung identifizieren und sie sich zu eigen machen, ist eine offene und in viele Richtungen anschlussfähige Verfassungskommunikation. Es braucht Verfassungsnarrative: Möglichkeiten, vom Werden und von der Entwicklung des Grundgesetzes zu erzählen. Damit könnten die Deutschen zu einem »Verfassungspatriotismus« finden, der nicht länger mit dem Makel behaftet wäre, nur ein Substitut für die schwindenden Bindungskräfte politischer, sozialer, religiöser und moralischer Ordnungen zu sein.
 
Maximilian Steinbeis, Marion Detjen, Stephan Detjen
Berlin, im Januar 2009

002
Deutsche im Sinne des Grundgesetzes: über Ungarn ausgereiste DDR-Bürger im August 1989.
KAPITEL 1
Die »deutsche Frage« Das Grundgesetz und die Nation
Der schreckliche Hungerwinter in Deutschland war gerade überstanden, als Karl Walter Küchenmeister am 3. April 1946 in London vor dem letztinstanzlichen Appellationsgericht von England und Wales darum kämpfte, kein Deutscher mehr zu sein. Wir wissen wenig über ihn: Er hatte längere Zeit in England gewohnt und war im Krieg als »enemy alien« in ein Internierungslager verbracht worden. Dort wollte er nicht mehr bleiben. Auch drohte ihm, aus England ausgewiesen und ins zerstörte Deutschland zurückgeschickt zu werden, ein Schicksal, das schlimmer schien als die Staatenlosigkeit, die ihn immerhin auf freien Fuß gesetzt hätte. Der Anwalt Küchenmeisters argumentierte, dass es keine deutsche Regierung gebe, mithin auch keinen deutschen Staat.1 Er verwies auf die Erklärung der obersten Kommandobehörden der Alliierten vom 5. Juni 1945, die nach der bedingungslosen militärischen einseitig auch die bedingungslose politische Kapitulation festgestellt hatte: »Es gibt in Deutschland keine zentrale Regierung oder Behörde, die fähig wäre, die Verantwortung für die Aufrechterhaltung der Ordnung, für die Verwaltung des Landes und für die Ausführung der Forderungen der siegreichen Mächte zu übernehmen.«2 Ohne deutschen Staat auch keine deutsche Staatsangehörigkeit und somit auch keine Fortdauer des Kriegszustandes, der Karl Walter Küchenmeister in England zu einem »enemy alien« machte und die englische Regierung berechtigte, ihn seiner Freiheit zu berauben.
Nicht nur in England, auch in den USA kam es 1945/46 zu gerichtlichen Klagen und Beschwerden von Menschen, die lieber staatenlos als deutsch sein wollten. Zwar schwiegen endlich die Waffen, doch konnte von Frieden vorerst nicht die Rede sein. Nach dem beispiellosen Eroberungs- und Vernichtungskrieg und den Menschheitsverbrechen, die in deutschem Namen und unter deutscher Führung begangen worden waren, befand sich die ganze in den Vereinten Nationen versammelte Welt mit Deutschland im Krieg.3 Wie sollte es mit diesem Land und seinen Leuten weitergehen? Wie sollte jemals wieder eine deutsche Staatsgewalt entstehen, nachdem sich doch die Institutionen, die diesen Staat ausgemacht hatten, in eine Mordmaschinerie verwandelt hatten? Im Winter 1945/46 war der Eindruck nicht von der Hand zu weisen, dass die deutsche Staatsnation, der deutsche Nationalstaat, ein Ende in Schrecken genommen hatte.

Raus aus der Nation, rein in die Nation – Wer war eigentlich Deutscher?

Es gab allerdings auch vor 1945 zurückreichende Erfahrungen, die es Herrn Küchenmeister nahegelegt haben mochten, die deutsche Staatsangehörigkeit für etwas Flüchtiges und Vergängliches zu halten: Diese hatte sich als eine recht instabile Einrichtung erwiesen, mit der im »Dritten Reich« im großen Stil Schindluder getrieben worden war. Das Regime hatte sie willkürlich den einen entzogen und den anderen zugewiesen, um seinen totalitären Herrschaftsanspruch durchzusetzen und seine Vorstellungen von einem »reinen« Volkskörper zu verwirklichen. Mit dem »Gesetz über den Widerruf von Einbürgerungen und die Aberkennung der deutschen Staatsangehörigkeit« vom 14. Juli 1933 wurden die seit 1918 aus Polen eingewanderten und eingebürgerten Juden sowie Emigranten und politisch Missliebige zwangsausgebürgert und staatenlos gemacht. Mit den Nürnberger Gesetzen von 1935 entstanden dann zwei Klassen von Staatsangehörigen, nämlich die vollberechtigten »Reichsbürger« und die nach rassistischen Kriterien von ihnen geschiedenen »einfachen« Staatsangehörigen minderen Rechts. Diese wurden im April 1943 ebenso für staatenlos erklärt und der Ausbeutung und Vernichtung preisgegeben wie Millionen jüdischer Bürger der eroberten Gebiete. Umgekehrt wurde 1938 das ganze Staatsvolk der Österreicher per Dekret in deutsche Staatsbürger verwandelt, wie auch die »Volksdeutschen« in der besetzten Tschechoslowakei 1938/39.
Mit der »Verordnung über die deutsche Volksliste« vom 4. März 1941 entstand ein Wirrwarr von Kompetenzen und Bestimmungen bezüglich der Entscheidung darüber, welche ehemals polnischen oder Danziger, sowjetischen oder jugoslawischen Staatsangehörigen in den eroberten »Ostgebieten« mit der Aussicht auf die deutsche Staatsbürgerschaft »eingedeutscht« oder »rückgedeutscht« wurden, welche eine deutsche Staatsangehörigkeit »auf Widerruf« oder nur eine undefinierte »Schutzangehörigkeit« erhielten und welche als »Fremdvölkische« staatenlos und rechtlos wurden.
Der Nationalsozialismus pervertierte das Konzept der deutschen Staatsnation und führte es ad absurdum. Die Art und Weise, wie das NS-Regime das Staatsangehörigkeitsrecht instrumentalisierte, stellte einen Bruch in der bisherigen Entwicklung des Staatsangehörigkeitsrechts in Deutschland seit Beginn der Moderne dar.4 Doch die Tatsache, dass dies überhaupt möglich war und von den meisten Deutschen widerspruchslos hingenommen wurde, erklärt sich nur aus den Kontinuitäten, in denen die nationalsozialistischen Vorstellungen standen. Auch wenn erst der Nationalsozialismus die »Staatsnation«, die »Volksnation«, die »Kulturnation« zu Hohnbegriffen machte, waren »die Deutschen« seit jeher ein Konstrukt, das in sich und in seinen Bezügen zu anderen Gemeinschaftskonstrukten höchst strittig und instabil war.
Konfessionell, regional, politisch und trotz Goethe und Schiller auch kulturell gespalten, wollten die Deutschen zumindest seit den Napoleonischen Kriegen zwar unbedingt ein einig Vaterland, aber darüber, wie dieses auszusehen hätte, wer ihm angehören sollte und vor allem wer nicht, bestanden unvereinbare Auffassungen. Gemeinsam war ihnen nur der Irredentismus: ein Gefühl der »Unerlöstheit«, der unbefriedigten Sehnsucht, des Wollens und Wünschens in Bezug auf etwas, das fehlte, um sich in dem, was man sich jeweils unter der Gemeinschaft der Deutschen vorstellte, gut aufgehoben zu wissen. So bündelten sich in der »deutschen Frage« ganz unterschiedliche Bedeutungsgehalte, abhängig von demjenigen, der sie stellte. Lediglich darüber, dass sie offen stünde, herrschte Einigkeit.

Ethnisierung der Nation und Verfassungsentwicklung bis 1945

Für die Entwicklung von Staatsverfassungen, die im Deutschen Reich ebenso wie im übrigen Europa seit der Entstehung der modernen Territorialstaaten nach dem Dreißigjährigen Krieg in Gang kam, hatte die Unbestimmtheit der »deutschen Frage« schwerwiegende Konsequenzen. Im Zuge der Aufklärung und Säkularisierung hatte sich die Legitimation von Herrschaft weg vom Gottesgnadentum hin zur Volkssouveränität verschoben. »Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus« – erst in einem langwierigen Prozess konnte sich dieses Konzept durchsetzen, nicht ohne zumindest teilweise jene religiöse Erhöhung zu erfahren, die mit der Abschaffung des Gottesgnadentums vakant wurde und die dem Staat bei der Durchsetzung seines Gewaltmonopols half. Dabei wurde »Volk« zunächst nicht ethnisch, sondern politisch verstanden, nämlich als die Gemeinschaft, die sich gegen Fremdherrschaft oder Fürstenwillkür zur Wehr setzt. Allerdings wurde der Begriff des »Volkes« auf einen anderen Begriff bezogen, der durchaus eine ethnische Komponente enthielt, den Begriff der »Nation« (lateinisch »Stamm«). »Nation« und »Volk« näherten sich in ihren Bedeutungen weitgehend an im Sinne gedachter Gemeinschaften, in denen sich politische Zielsetzungen mit Vorstellungen von gemeinsamer Ethnizität, Kultur und Geschichte verquickten.
In Amerika und Frankreich kam es Ende des 18. Jahrhunderts zu revolutionären Begründungen von Gemeinwesen, die mit der Volkssouveränität auch eine klare Definition der Bevölkerung, die sie ausüben sollte, durchsetzen konnten. »Volk«, »Nation« und »Staat« schienen auf eine Weise zusammenzufallen, die von den vom Gottesgnadentum abgefallenen Zeitgenossen geradezu als Erlösung empfunden wurden. Auch in Deutschland entstand im Zuge der Napoleonischen Kriege eine Bewegung auf einen solchen erlösenden Akt hin. Die »deutsche Frage«, die sich nun auftat, war zunächst die Frage nach einer Einigung der Deutschen im Hinblick auf ihre Befreiung von napoleonischer Fremdherrschaft sowie von der Tyrannis der Fürsten. Die Herrscher sollten an Verfassungen gebunden werden, die ihren Ursprung und ihre Rechtfertigung im »Volk« hatten. Dass dieses »Volk« nun mehr und mehr mit den älteren Vorstellungen einer alle Deutschen umfassenden Kultur- und Reichsnation verknüpft wurde und sich nicht nur auf die Untertanenverbände der deutschen Kleinstaaten bezog, war auch wirtschaftlichen Gründen geschuldet, denn die Kleinstaaterei war zu einem mächtigen Hindernis für das aufstrebende Bürgertum geworden. Die Fürsten hielten die Volkssouveränität jedoch für eine vulgäre, ketzerische Wahnidee. Auch wenn die meisten sich in den Jahren und Jahrzehnten nach 1815 dazu bequemten, Verfassungen zu erlassen oder mit den Ständen zu vereinbaren und so immerhin Verlässlichkeit, Verbindlichkeit und ein gewisses Maß an politischer Partizipation zu ermöglichen, fehlte diesen Regelwerken doch die Legitimation der Volkssouveränität und das metaphysisch überhöhte Moment des Gründungsaktes – sie waren nichts als ein »Stück Papier«, mit dem die gottgesalbten Herrscher auf die profanen Ansprüche ihrer Zeit reagierten.
1848 waren die Fürsten – wenn auch nur vorübergehend – durch Revolutionen so geschwächt, dass eine Gruppe von Demokraten und Liberalen darangehen konnte, für die Durchsetzung der Volkssouveränität eine deutsche Nationalversammlung vorzubereiten. Die Fürsten erklärten sich bereit, in ihren Territorien Wahlen für diese gesamtdeutsche verfassunggebende Versammlung durchzuführen. Die Verfassung, die 1848/49 in der Paulskirche entstand, war mit ihrem Grundrechtekatalog und ihrer Forderung nach einem Reichsgericht, das die Einhaltung der Grundrechte kontrollieren sollte, überaus fortschrittlich und diente später sowohl der Weimarer Reichsverfassung als auch dem bundesrepublikanischen Grundgesetz als Vorbild. Doch zeigte sich in den Beratungen, dass die »deutsche Frage« wieder einmal neu gestellt werden musste: Das Konzept der Volksnation und der von ihr zu schaffenden Staatsnation prallte nämlich unvereinbar auf das Vielvölkerkonzept und die Organisation der österreichisch-ungarischen Monarchie. Österreich war nicht bereit, nur mit seinem deutschen Teil dem neuen, als Bundesstaat organisierten Reich anzugehören. Mit knapper Mehrheit beschloss die Frankfurter Nationalversammlung eine »kleindeutsche« Lösung, die Österreich ausschloss und die erbliche Kaiserwürde dem preußischen König zugedachte.
Inzwischen waren jedoch die Fürsten und Monarchen wieder zu Kräften gekommen. Der preußische König lehnte die für seine Begriffe ordinäre Verfassung und die durch die Volkssouveränität legitimierte Krone ab. Die Gunst der Stunde für eine deutsche Staatsnation auf Grundlage von Volkssouveränität und liberaler Reichsverfassung war vorüber. Nun mahlten die Mühlen der Kleinstaaterei von neuem, zusätzlich erschwert durch den Interessengegensatz zwischen Preußen und Österreich, die im Deutschen Bund um die Vorherrschaft stritten. Auch für die Fürsten, die an ihrer Herrschaftslegitimation durch das Gottesgnadentum festhielten, wurde es immer offensichtlicher, dass eine staatliche Einigung wenn schon nicht aus demokratischen, so doch aus wirtschaftlichen, außen- und machtpolitischen Gründen nötig war. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts setzten Kolonialismus und Industrialisierung eine neue Welle der Globalisierung des Warenverkehrs, der Wirtschaft und Arbeit in Gang, die die zunehmende Nationalisierung der europäischen Politik überhaupt erst begründete (siehe S. 244ff.). »Volk« und »Nation« erfuhren nun einen fundamentalen Bedeutungswandel: Sie wurden von ihrem revolutionären, freiheitlichen Anspruch gesäubert, ethnisiert und gegen andere Völker und Nationen in Stellung gebracht. Preußen konnte schließlich den innerdeutschen Machtkampf nach einem militärischen Sieg über Österreich für sich entscheiden und die Reichsgründung forcieren, unter Ausnutzung der nationalen Hochstimmung, die der Krieg gegen Frankreich 1870 erzeugte.
Als 1871 der erste deutsche Nationalstaat im Spiegelsaal von Versailles verkündet wurde, legitimierte sich die Herrschaft des Kaisers ein weiteres Mal durch das Gottesgnadentum. Auch wenn ein Reichstag gewählt wurde, der eine Reichsverfassung verabschiedete, so hatte diese mit der Verfassung der Paulskirchenversammlung nichts gemein; sie bestand letztlich aus den zusammengefassten Verträgen des Norddeutschen und des Deutschen Bundes.5 Auch die Einwohner des neuen Nationalstaates blieben weiterhin Untertanen ihrer jeweiligen Landesregierungen, eine einheitliche deutsche Staatsangehörigkeit gab es erst 1913. Doch gelang es dem Bismarckschen Reich, das religiöse Moment, das den Begriffen »Volk« und »Nation« bei den Versuchen, die Volkssouveränität gegen die Fürsten durchzusetzen, zu eigen geworden war, bei der gewandelten Bedeutung dieser Begriffe für den neuen Staat zu reklamieren und als Zusatzlegitimation nutzbar zu machen. Der Staat rückte als Obrigkeitsstaat, als Garant für wirtschaftliche Entwicklung, politische Ruhe und die Lösung innenpolitischer Probleme durch außenpolitischen Machtzuwachs ins Zentrum quasi religiöser Verehrung und verband sich mit der Ideologie des aufstrebenden Bürgertums, dem Liberalismus. Dabei machten die Deutschen mit ihrer Staatsnation durchaus auch reale und nicht nur schlechte Erfahrungen – wie etwa in der Solidargemeinschaft, die durch die Sozialgesetzgebung geschaffen wurde. Die nicht mehr nur religiöse, sondern auch ideologische Überhöhung des Obrigkeitsstaates und der nun vorwiegend ethnisch-kulturell definierten Nation verbarg jedoch das unsichere Fundament des neuen Gemeinwesens: Sie täuschte über das schleichende Legitimationsdefizit der Reichsregierung hinweg, sie überdeckte die Konflikte des Reichs mit seinen Gliedstaaten, und sie ermöglichte, dass Minderheiten ungeachtet ihrer Zugehörigkeit zur Staatsnation aus der Nation fortgedacht werden konnten, weil sie nicht ins kulturelle Konzept passten, wie die Juden, weil sie politisch verdächtig waren, wie die Sozialisten, oder weil sie Loyalitäten jenseits des Staates hatten, wie die Katholiken.
Mit dem Ende des Ersten Weltkriegs kam es in den Verliererstaaten zu einem vollständigen Legitimationsverlust der Monarchien. In Deutschland wurde die Republik ausgerufen; es galten endlich Volkssouveränität und Selbstbestimmungsrecht. Doch der Preis dafür war so hoch, dass die Substanz der neuen Herrschaftslegitimation bald gänzlich abgetragen war: Die Weimarer Verfassung verdankte sich – wie ihre Vorgängerin – den instabilen Bedingungen einer vorübergehenden revolutionären Konstellation. Es gelang in dem von ihr gesetzten Rahmen nicht, die entfesselten, konkurrierenden Konzepte von Nation und Staat, die das Legitimationsvakuum zu füllen suchten, zu bändigen. Die Völkischen, die Republikaner, die Sozialdemokraten, die Kommunisten, die Ultramontanen, die Monarchisten, die Separatisten bayerischer und sonstiger Couleur trugen ihre Konflikte gewaltsam aus und halfen nach Kräften, den ersten demokratischen und rechtsstaatlichen deutschen Nationalstaat zu zerstören, der ihnen so unbefriedigend erschien, obwohl er doch innenpolitische Freiheit und außenpolitischen Frieden sicherte. Im Jahr 1919 bekamen die Deutschen, was sie sich 1848 ersehnt hatten, und doch waren ihr Irredentismus, ihr Gefühl des Unerlöstseins, ihre Sehnsucht größer denn je.
Unter den wenigen Gruppierungen, die die Weimarer Verfassung stützten, waren die Nationalliberalen am einflussreichsten. Ihnen lag am meisten daran, die »Zerrissenheit« der Deutschen und ihre konkurrierenden Nationenkonzepte zu überwinden. So geschah es paradoxerweise, dass gerade sie – anders als die Sozialdemokraten, die sich an ihre nationale Außenseiterrolle und den Vorwurf des Landesverrats schon gewöhnt hatten – dem Ermächtigungsgesetz der Nationalsozialisten zustimmten und mitschuldig daran wurden, dass die Weimarer Verfassung zu einem Spielball des nun nicht mehr kontrollierbaren NS-Regimes verkam. Doch Hitler war kein neuer Bismarck, kein einigender »Staatsmann«, unter dem sie ihre nationalliberale Rolle hätten weiterspielen können. Nur ein kleiner Teil der im Reichstag sitzenden Demokraten, Liberalen und Zentrumsangehörigen ging nach 1933 in die Emigration oder verweigerte sich dem Regime. Die meisten von ihnen kamen bis 1945 nicht aus der Loyalitätsfalle heraus, die ihnen der Nationalsozialismus mit einer Ideologie gestellt hatte, die das Konstrukt der Nation vermeintlich verabsolutierte, tatsächlich aber pervertierte und für nichts anderes einsetzte als für Diskriminierung, Unterdrückung und Mord.

Die Fiktion vom Fortbestand des Deutschen Reiches

Nach 1945 fanden sich die Deutschen wieder als eine Nation, die nicht nur der Staatsnation verlustig gegangen war, sondern auch die meisten anderen Gemeinschaftsvorstellungen – Familie, Betriebsgemeinschaft, Dorfgemeinschaft, Hausgemeinschaft etc. – zerstört oder korrumpiert hatte. Zusammengehalten wurden sie eigentlich nur noch durch die Erfahrungen des Hungerns und der Niederlage, durch die ungeheure narzisstische Kränkung, zu Mitverantwortlichen eines der größten Verbrechen der Menschheit geworden zu sein, und durch die kollektive Verdrängung dieser Schuld. Der desolate Zustand der deutschen Nation und des deutschen Staates, die Fassungs- und Verfassungslosigkeit der Deutschen stellte die »deutsche Frage« grundsätzlicher denn je, wie Dolf Sternberger formulierte: »Wir wissen nicht, wer wir sind. Das ist die deutsche Frage. (…) Es gibt nahezu nichts, kein Ziel, keine Form des gemeinsamen Lebens, die hier mit ganzem Herzen ergriffen werden könnte. Auf jeder möglichen Gestalt liegt ein Zweifel.«6
Was geschah nun aber mit dem widerwilligen Deutschen Karl Walter Küchenmeister in England? Hatten seine Bemühungen Erfolg, kein »enemy alien« mehr zu sein? Die Gerichte in England und Amerika lehnten die Klagen der Deutschen, die keine Deutschen mehr sein wollten, ab. Sie beriefen sich auf die Erklärungen der Alliierten, dass der deutsche Staat weder annektiert noch zerstückelt worden sei, sondern weiter bestehe, auch wenn seine Regierung vorläufig keine deutsche sei. Nach dem Willen der Besatzungsmächte sollte er schon deshalb nicht untergehen, weil sie ihn brauchten, um an ihn ihre Reparationsansprüche zu stellen. Es konnte nicht in ihrem Interesse sein, ein Heer von Staatenlosen und Abhängigen zu schaffen. Im Potsdamer Protokoll war festgehalten worden, dass die Alliierten nicht vorhätten, »das deutsche Volk zu vernichten oder zu versklaven. Es ist die Absicht der Alliierten, dem deutschen Volk Gelegenheit zu geben, sich darauf vorzubereiten, später sein Leben auf demokratischer und friedlicher Grundlage neu aufzubauen.«7 Befanden sich die Deutschen hinsichtlich ihrer unmittelbaren Vergangenheit in einer Schuld- und Schamgemeinschaft, so wurden sie für die Zukunft darauf verpflichtet, sich als eine Verantwortungsgemeinschaft – auch in der Verantwortung für ihre Vergangenheit – neu zu definieren.
In der Bedeutung einer Verantwortungsgemeinschaft, die sich endlich auf Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Gewaltverzicht festzulegen bereit war, konnte der Nationsbegriff unmittelbar nach 1945 wieder positiv und identitätsstiftend auf Deutschland angewandt werden. Nicht nur die alten und neuen Nationalisten, die auf die Kränkung der Schuld mit Trotz reagierten, sondern auch Demokraten, Sozialisten und Kommunisten, Gegner und Opfer des Nationalsozialismus beriefen sich auf die deutsche Nation. Zu Hilfe kamen ihnen Ideen von einem »anderen Deutschland«, die wiederum ganz unterschiedliche Gemeinschaftsvorstellungen enthielten: das Deutschland der »anständig Gebliebenen« und des »deutschen Widerstandes«; das Deutschland der »Dichter und Denker« der weiter bestehenden Kulturnation; das Deutschland der unterdrückten »werktätigen Bevölkerung«, der Klassennation, die später bei den Nationenkonstrukten des »Arbeiter- und Bauernstaates« DDR im Mittelpunkt stand. Bei all diesen Vorstellungen konnten sich Selbsttäuschungsmanöver und Exkulpierungsversuche mit berechtigten Einsichten in das komplizierte Wechselspiel von Herrschern und Beherrschten, von Befehlenden und Gehorchenden vermischen.
Um die neue Verantwortungsgemeinschaft der Deutschen als eine der Demokratie verpflichtete »Staatsbürgernation« von der politisch neutralen »Staatsnation«, wie sie im deutschen Staatsrecht durch alle Systemwechsel hindurch seit 1871 aufrechterhalten worden war, positiv abzugrenzen und inhaltlich zu definieren, fehlte jedoch noch viel. Auch wenn es offensichtlich nur noch ein demokratisches und friedliebendes Deutschland geben durfte, lebten die meisten Menschen doch in der Vorstellung, dass das Deutschland der Vergangenheit auch das Deutschland der Gegenwart und Zukunft sein müsse und unabhängig von den Institutionen als Staatsnation fortexistiere. Die Staatsrechtler stützten diese Idee mit der Fiktion, dass der Staat nicht nur ein Rechtssubjekt sei, sondern quasi eine »Persönlichkeit« habe, die in einer höheren Sphäre eine Art Eigenleben führe, losgelöst von der realen Existenz der Institutionen und Rechtstitel, die ihn konstituieren. Die Frage nach dem aktuellen deutschen Nationalstaat wurde eng verknüpft mit der Frage nach dem Schicksal und der staatlichen Kontinuität des Deutschen Reiches von 1871. In den unmittelbaren Nachkriegsjahren standen sich zwei Theorien gegenüber: Die »Untergangslehre«, der zufolge die »Persönlichkeit« des Staates, mithin das Deutsche Reich, mit dem Kriegsende vernichtet worden sei, weil es keine deutsche Staatsgewalt mehr gebe; und die »Fortbestandslehre«, die darauf beharrte, dass die »Staatspersönlichkeit« weiterlebe, obwohl sie gerade nicht handlungsfähig sei.8 Die große Mehrzahl der deutschen Staatsrechtler hing der letzteren Auffassung an. Sie beriefen sich dabei auch auf das englische Urteil im Fall Küchenmeister und die darin enthaltene Stellungnahme des britischen Außenministeriums, die die Fortdauer des Kriegszustands begründet hatte. Die Untergangslehre wurde nur von einer Minderheit zumeist emigrierter Staatsrechtler vertreten, unter ihnen Hans Kelsen, Hans Nawiasky und Wolfgang Abendroth, sowie von einigen Föderalisten, die die Staatsgewalt ausschließlich über die Länder legitimieren wollten.
Es lag nur teilweise an der Übermacht deutschnationaler Anhänglichkeiten und dem Staatsverständnis der deutschen Staatsrechtler, dass sich die Fortbestandslehre durchsetzen konnte und Teil der Staatsräson der Bundesrepublik Deutschland wurde. Ihre Hauptrechtfertigung bestand darin, dass sie sich als nützlich erwies, um mit den praktischen und politischen Herausforderungen des Kriegsendes und der Teilung fertig zu werden. Millionen von Menschen, die die Nazis zu deutschen Staatsangehörigen oder staatenlos gemacht hatten, irrten durch Europa. Es musste Verantwortung für den Krieg und die nationalsozialistischen Verbrechen übernommen und der Anspruch der unter sowjetischer Besatzung lebenden Menschen auf Freiheit und Selbstbestimmung begründet werden. Diese und andere Herausforderungen hätten wohl auch ohne die Fortbestandslehre gemeistert werden können, wenn das Konzept einer demokratischen Staatsbürgernation genügend ausgebildet und verankert gewesen wäre. Schließlich hätten die Deutschen auch aus freiem Entschluss die Rechtsnachfolge des Deutschen Reiches antreten und die Verantwortung für die Opfer des Krieges, der Vertreibung und der Teilung auf sich nehmen können – die Alliierten hätten dann, um in der Übergangszeit die Rechtsfragen zu regeln, als eine Art Konkursverwalter fungiert. In einem wesentlichen Punkt allerdings war die Fortbestandslehre unverzichtbar: Nur der Fortbestand des Staates konnte im Gegensatz zu einer Neugründung den Anspruch auf ein »Deutschland in den Grenzen von 1937«, auf Ostpreußen und die Gebiete östlich von Oder und Neiße begründen und die Forderung untermauern, dass erst in einem Friedensvertrag der Alliierten mit Deutschland über eine Abtretung dieser Gebiete entschieden werden könne.

Der Weg zur Teilung Deutschlands

Der Ost-West-Gegensatz, die wachsende Konfrontation zwischen der Sowjetunion und den westlichen Alliierten, hatte sich schon während des Krieges bleischwer über die »deutsche Frage« gelegt. Spätestens mit der Potsdamer Konferenz (17. Juli bis 2. August 1945) wurde offenkundig, dass sich ein gemeinsamer Friede, eine gemeinsame Besatzungsregierung, eine gesamtdeutsche staatliche Zukunft auf absehbare Zeit nicht verwirklichen lassen würden. Ostpreußen stand unter sowjetischer Verwaltung, und die Gebiete östlich von Oder und Neiße wurden von der UdSSR Polen zugeschlagen, ein Vorgehen, das die Westalliierten wegen der ungeheuren Opfer, die der Krieg den beiden Ländern abverlangt hatte, duldeten. Das verbleibende deutsche Restgebiet wurde in vier Besatzungszonen aufgeteilt. Die Demarkationslinie zwischen den drei westlichen und der sowjetischen Zone wurde nun zu der Grenze, an der sich die Geschicke der Deutschen schieden. Sie wurde auch zur Frontlinie der sich zunehmend unversöhnlich gegenüberstehenden Großmächte und ihrer politischen Systeme. So sehr Millionen von Deutschen unter Flucht und Vertreibung, Hunger und Schrecken des Kriegsendes litten – die neue weltpolitische Konfrontation verschaffte ihnen doch auch eine Möglichkeit, dem Erleben von Scham, Schuld und narzisstischer Kränkung auszuweichen. Sie bot moralische Entlastung, nährte Illusionen über den Zustand der deutschen Nation und weckte Hoffnungen, bald wieder am Tisch der gegen einen neuen, anderen Feind geeinten zivilisierten Nationen Platz nehmen zu dürfen. Die »deutsche Frage« erfuhr eine Ausgestaltung, die von der nationalsozialistischen Vergangenheit und dem Zusammenbruch ablenkte und gleichzeitig an freiheitliche Traditionen der deutschen Nationswerdung im 19. Jahrhundert anknüpfen konnte: die Frage nach der »Einheit in Freiheit« – nach einer selbstbestimmten Vereinigung der Deutschen, diesmal gegen sowjetische Fremdherrschaft.
Tatsächlich hatte die Ost-West-Konfrontation tiefgreifende Auswirkungen auf den Neuaufbau staatlicher Strukturen. Einigermaßen einig zeigten sich die Siegermächte noch in ihrem Willen, die deutsche Bevölkerung zu »entnazifizieren« und die Nationalsozialisten aus dem öffentlichen Leben zu verbannen. Der Alliierte Kontrollrat – die von den vier Siegermächten bestellte Regierungsinstanz für alle vier Zonen – und die Zonenregierungen beseitigten erfolgreich den aktiven Nationalsozialismus, seine Gesetze, Organisationen und Strukturen. Doch das Vorhaben, nur denjenigen die vollwertige Staatsbürgerschaft zu gewähren, die sich nicht oder kaum auf den Nationalsozialismus eingelassen hatten, die Belasteten hingegen zu Staatsbürgern minderen Rechts zu machen, schlug fehl. In der Sowjetzone verband sich diese Absicht mit dem Ziel, die bürgerlichen Führungseliten zu entmachten sowie Wirtschaft und Gesellschaft grundlegend umzugestalten. Das rigorose Verfahren in der US-Zone, die gesamte Bevölkerung zu registrieren, in fünf Kategorien je nach Belastungsgrad einzuteilen und mit Sanktionen von Geldbußen und Berufsverboten bis hin zu Vermögenseinziehungen und Freiheitsentzug zu belegen, ging im März 1946 in die Hände von deutschen NS-Gegnern über, die darauf nicht vorbereitet waren und teilweise zwangsverpflichtet werden mussten. Mit der Zeit erwies es sich als schlicht unmöglich, ein ganzes Volk auf diese Weise zu »säubern«. Die leer stehenden Amtsstuben, die geschlossenen Schulen, die verwaisten Wirtschaftsbetriebe zeigten, dass es unbelastete Funktionsträger kaum gab. Allein schon um Hunger und Not in den Griff zu bekommen, musste eine gewisse Kontinuität der Eliten in Kauf genommen werden. Dies fiel den Alliierten umso leichter, je mehr der Ost-West-Konflikt in den Vordergrund rückte. Ab 1948 geriet die Entnazifizierung vollständig in Misskredit, und die massenhaft Entlassenen wurden bald ebenso zahlreich wieder eingestellt.
Der Wiederaufbau politischer und rechtlicher Strukturen auf lokaler und regionaler Ebene vollzog sich in den vier Zonen zunächst noch scheinbar harmonisch. In der sowjetischen Zone wurden sogar zuerst wieder politische Parteien zugelassen, nach der Devise der aus dem sowjetischen Exil zurückgekehrten Kommunisten um Walter Ulbricht: »Es muss demokratisch aussehen, aber wir müssen alles in der Hand haben.«9 Überall in Deutschland wurden kommunale Selbstverwaltungen eingesetzt und 1946 Kommunalwahlen abgehalten. Von unten nach oben folgten dann der Aufbau der Bezirksverwaltungen, die Reorganisation der Länder, die Einsetzung von Ministerpräsidenten, die Installierung von Landesverwaltungen und die Durchführung von Parlamentswahlen auf Länderebene. Im Rahmen der Landtagswahlen wurde auch über die Landesverfassungen, die in den jeweiligen Ländern ausgearbeitet und von den Militärregierungen genehmigt worden waren, abgestimmt. Diese Landesverfassungen waren Organisationsstatuten vergleichbar und entbehrten der quasi-religiösen Weihe eines gemeinschaftsbegründenden Aktes – dies sollte der Vereinigung der deutschen Länder zu einem Gesamtstaat vorbehalten bleiben.
Inzwischen waren jedoch alle Bemühungen um einen deutschen Gesamtstaat gescheitert. Der »Eiserne Vorhang« hatte sich mitten in Europa gesenkt und die ostdeutsche von den drei westdeutschen Zonen geschieden. Im Juni 1947 trafen sich alle Ministerpräsidenten der deutschen Länder in München zum letzten Mal, um die drängendsten Probleme der hungernden Bevölkerung und der Flüchtlinge zu besprechen. Bereits am ersten Abend zogen die Vertreter der sowjetischen Besatzungszone unter Protest aus. Verwaltungsmäßig, vor allem aber wirtschaftlich, wuchsen die drei Westzonen immer mehr zusammen – ein Prozess, der 1948 in die Währungsreform mündete. Unter dem Eindruck der Berlin-Krise forcierten die Amerikaner und Engländer die Bildung eines »Weststaates« als Bollwerk gegen den Kommunismus. Auch die in politischer Verantwortung stehenden Deutschen in den Westzonen drängten zur Bildung eines Staates, um nicht länger den imperialen Gelüsten der Sowjetunion ausgesetzt, »hochgefährlich und ohne eigene Rechte dahinzuvegetieren«, wie es Reinhold Maier, der Ministerpräsident Württemberg-Badens, ausdrückte.10 Auf der Sechs-Mächte-Konferenz im Juni 1948 in London beschlossen die Westalliierten und die drei Benelux-Staaten, »dem deutschen Volk Gelegenheit zu geben, die gemeinsame Grundlage für eine freie und demokratische Regierungsform zu schaffen, um dadurch die Wiedererrichtung der deutschen Einheit zu ermöglichen«. 11

Ein »Staatsfragment« - legitimiert durch das gesamte deutsche Volk